Cliquez ici pour lire le rapport en PDF

L’analyse de la problématique des externalisations du ministère de la Défense attire notre attention sur un certain nombre de difficultés qui ont été mises en évidence par la MEC – dont la plupart n’avaient d’ailleurs pas échappé à la Cour de comptes. J’en développerai trois. Je terminerai mon propos en m’arrêtant sur un cas concret cité en exemple par nombre d’observateurs mais qui recèle pourtant sa part d’ombre, le projet Balard.

Trois préoccupations :

1 - Première préoccupation : les externalisations prolongent-elles sans le dire la RGPP ?

La déflation des effectifs du ministère de la Défense pendant la loi de programmation militaire (2009 à 2014) a été fixée à 54 000 agents civils et militaires. Les externalisation engagées sur la même période portent sur des services regroupant au total 16 000 personnes. Peut-on dire que ces 16 000 postes s’ajoutent aux 54 000 en cours de suppression, portant la déflation totale des effectifs du ministère à 70 000 en six ans ?

L’adjoint du SGA, M. Gérard Gibot déclare que « l’objectif de suppression de 16 000 emplois grâce aux externalisations n’a jamais existé ». Selon lui, « Toutes les réformes et rationalisations réalisées au ministère de la Défense n’ont pour but que de conduire aux 54 000 suppressions prévues. Cela ne l’empêche pas d’affirmer par ailleurs « les postes concernés par des externalisations s’ajoutent aux 54 000 suppressions d’emplois prévues par rationalisation ».

A cette même question, M. Philippe Genoux, chef de la mission « Partenariat publics-privés » admet : « Je suis embarrassé pour vous répondre, ne disposant pas, dans la position qui est la mienne, de tous les éléments nécessaires ». Le rapport présente un florilège de déclarations plus ambiguës les unes que les autres.

De toute évidence, les suppressions liées aux externalisations s’ajoutent aux autres, dans des quantités importantes. Je citerai deux exemples :

- le projet RHL-1 (externalisation à titre expérimental de la fonction restauration-hôtellerie-loisirs sur 8 sites) concerne 356 agents civils et militaires de la Défense ; si l’externalisation est généralisée, ce sont 8 000 postes qui sont concernés.

- dans le domaine du MCO aérien, 750 postes devaient être supprimés sur la période 2009-2014 du fait des externalisations ; or, au 1^er janvier 2011, 1 432 emplois avaient déjà été supprimé de ce fait, faisant entrevoir d’ici 2014 un résultat proche de 1 900 emplois supprimés, soit 2,5 fois plus que l’objectif initial (compte non tenu des 4 500 postes supprimés du fait de la RGPP)

La Cour des comptes reconnaît, elle aussi, avoir du mal à se forger une opinion définitive puisque les magistrats ont écrit qu’« il est nécessaire que l’articulation des projets d’externalisation avec les rationalisations devant aboutir à la suppression de 54 000 emplois soit clarifiée ».

Pour sa part, la MEC a acquis la conviction que les emplois faisant l’objet d’une externalisation viennent bien en sus des 54 000 postes supprimés par restructurations et rationalisations sur la période 2009-2014. Seul le nombre de 16 000, qui semble n’être qu’une évaluation maximale, peut être sujet à caution. En conséquence, la mission demande que soit levée l’ambiguïté entre les gains en effectifs attendus des externalisations et l’objectif général du ministère de réduire ses effectifs.

2 – Deuxième préoccupation : la difficulté pour le ministère de matérialiser le coût et les bénéfices attendus des externalisations

Rarement une mission d’évaluation et de contrôle aura eu à travailler avec aussi peu de données statistiques. Pourtant, dans le domaine de l’externalisation, il est essentiel de s’assurer, évaluation à l’appui, que le service rendu par un prestataire sera économiquement intéressant pour le ministère de la Défense.

Très peu de chiffres sont venus en appui de la démonstration verbale selon laquelle une activité externalisée serait plus économique qu'une activité menée en régie, même rationalisée.

Un exemple : ni le montant du budget des externalisations en 2010 ni les prévisions pour 2011 ne sont disponibles à la date d’aujourd’hui. Les derniers chiffres disponibles sont ceux de l’année 2009, divulgués fin juin à la demande de notre mission, ce qui est révélateur. La Cour des comptes, qui a rendu son rapport fin 2010 a été obligée de travailler sur les chiffres 2008. Une des propositions de la mission consiste d’ailleurs à demander la publication en LFI des montants consacrés chaque année aux externalisations.

Une part importante des externalisations réalisées ces dernières années a été engagée sans connaissance précise des coûts en régie. Lorsque des gains sont annoncés par le ministère, comme c’est le cas pour la gestion des véhicules de la gamme commerciale ou les avions de l’école de pilotage de Cognac, il semblerait que ces gains soient davantage liés à la réorganisation – et à la réduction – des prestations, qu’à l’externalisation.

La Cour des comptes, dans son rapport, ne dit pas autre chose : « Les insuffisances méthodologiques et le manque de données ne permettent pas à ce jour de conclure définitivement et de façon globale sur l’intérêt économique des externalisations. Les quelques dossiers qui ont donné lieu à des analyses un peu plus avancées incitent à la plus grande prudence et appellent à des analyses plus poussées, au cas par cas, pour s’assurer que l’externalisation apporte des gains véritables et substantiels ».

3 – Troisième préoccupation : le risque d’une dérive vers une « finance imaginative »

Les externalisations peuvent très certainement permettre de réaliser des réformes en contournant une difficulté importante. Ainsi, le remplacement en une fois de plus de 20 000 véhicules de la gamme commerciale aurait été impossible autrement. Pour autant, l’externalisation ne doit pas devenir un principe général d’administration pour réaliser des réformes qu’on ne sait pas ou ne veut pas mener en interne.

Sur ce point, le MEC et la Cour des comptes partagent le même constat : les externalisations donnent trop souvent l’impression de n’avoir pour finalité que de contourner l’obstacle budgétaire, en remplaçant un investissement lourd immédiat, pour lequel les financements ne sont pas disponibles, de titre 5, par un flux, limité mais durable, de loyers de titre 3. Cette politique peut conduire à des choix erronés. Je citerai deux exemples :

- le recours à la location avec option d’achat pour s’équiper en A 340, faute de crédits suffisants pour les acquérir ; la Cour des comptes et le ministère de la Défense s’opposent sur les chiffres, mais tous sont d’accord pour reconnaître qu’au final cette solution aura coûté plus cher au contribuable qu’une acquisition patrimoniale (+16,7 M€ pour la Cour, +5,6 M€ pour le ministère) ;

- de la même manière le projet de cession de l’usufruit du système Syracuse obéit plus à la volonté de créer des recettes exceptionnelles qu’à une opération d’externalisation. En échange de la cession des satellites, le ministère devra payer un loyer – dont on ne connaît pas encore le montant – pour bénéficier d’un service de télécommunications. La rentabilité n’est pas assurée (la DGA est pour le moins sceptique) et il apparaît bien que cette opération est destinée en priorité à créer une recette exceptionnelle (difficile à estimer) mais qu’il faudra rembourser dans la durée.

Compte tenu de tous ces éléments, la MEC – et c’est l’objet de l’une de ses propositions – demande au ministre de renoncer à ce projet dont la rentabilité est loin d’être assurée, qui se traduira par une perte de compétence, et qui n’est qu’un moyen de contourner une contrainte budgétaire.

Pour être pleinement justifiées, les externalisations doivent donc être analysées sur leurs seuls mérites propres. Cela suppose que des instruments incontestables de comparaison soient mis en œuvre, permettant de juger équitablement des mérites et des difficultés comparées de la régie, éventuellement réorganisée, et de l’externalisation. Dans le contexte budgétaire particulièrement contraint des prochaines années, l’externalisation ne doit pas être confondue avec ce que la Cour qualifie de « finance inventive au service d’un contournement des obstacles budgétaires ». 

Deuxième partie : les non-dits du projet Balard

Enfin, je souhaiterais conclure mon propos en examinant un cas concret : le projet de regroupement de l’administration centrale du ministère à Balard.

Il s’agit d’un projet en apparence bien monté et dont les observateurs nous disent unanimement le plus grand bien : fin 2014, grâce à un partenariat public-privé, l’administration prendra possession d’un nouveau ministère prêt à fonctionner incluant de nombreux services (gardiennage extérieur, restauration, entretien, services informatiques, etc.). Le loyer à verser pendant 27 ans permettra d’économiser les frais payés jusqu’à présent par les services éparpillés sur une quinzaine de sites en région parisienne. En outre, ce projet permettra de faire l’économie de lourds travaux d’entretien à venir ainsi que d’une remise à niveau des systèmes d’information. Enfin, ce projet devrait générer une recette exceptionnelle d’environ 600 millions d’euros liés à la vente des emprises libérées.

Pour autant, le tableau pourrait ne pas être aussi idyllique qu’il est présenté.

Le calcul du ministère de la Défense peut être ramené à l’équation budgétaire suivante : plutôt que de dépenser pour les infrastructures immobilières des sommes variables et soumises à des aléas, choisissons la stabilité d’une dépense contractuellement définie (155,4 millions d’euros TTC en euros constants 2011) et dont la révision, organisée dès l’origine, ne devrait pas présenter a priori de surprise désagréable. Cette enveloppe est non seulement stable, mais porteuse d’économies sur la période couverte par le partenariat.

En l’absence de projet, le ministère aurait dû continuer à payer chaque année 226 millions d’euros de fonctionnement et de loyers budgétaires correspondant aux agents d’administration centrale transférés à Balard (tous ne le sont pas, certains postes étant délocalisés en province, d’autres supprimés). A cette somme se seraient immanquablement ajoutée les coûts de remise à niveau des systèmes d’information ainsi que d’importants travaux de rénovation immobilière estimés très approximativement à 600 millions d’euros.

La difficulté provient du fait que les hypothèses économiques réalisées sur un terme de trente ans comportent nécessairement des prises de risque. Même si le ministère paraît relativement bien protégé par le contrat, que se passerait-il si le partenaire était mis en difficulté par des aléas qui n’étaient pas prévisibles au moment de la signature, voire s’il venait à faire défaut ?

De plus, la base de comparaison permettant de faire valoir qu’en l’absence de réalisation du projet, les charges auraient été supérieures, repose pour son évaluation sur des hypothèses de dépenses actualisées que la MEC n’a pas été en mesure de passer au crible. A la vérité, il est trop tôt pour procéder à une évaluation contradictoire, les éléments détaillés au contrat n’étant pas disponibles.

En outre, le projet Balard doit permettre la libération et donc la vente d’un certain nombre d’emprises parisiennes, dont la plus importante est l’îlot St-Germain. A cette occasion, une recette exceptionnelle d’environ 600 millions d’euros doit être dégagée ; cette recette, nous assure-t-on, n’est pas liée à la réalisation du projet dont la viabilité est gagée par la réduction annoncée des frais de fonctionnement. La recette exceptionnelle annoncée, depuis 2009 et sans cesse repoussée, fait pourtant partie de l’équation économique globale puisque elle doit entièrement être affectée au budget de la Défense. Sa non réalisation pose donc un nouveau questionnement sur la maîtrise globale de « l’équation budgétaire » du projet Balard.

Toute l’attention du Parlement, et notamment des Rapporteurs spéciaux de la commission des Finances, devra donc continuer à être mobilisée pour suivre la gestion de ce dossier et porter un jugement sur le bien-fondé du choix de financement retenu.