Messieurs Cazeneuve, député de la Manche et Cornut-Gentille, député de Haute-Marne, ont présenté le 7 avril dernier, le deuxième rapport d'étape de leur mission d'information sur la mise en oeuvre et le suivi de la réorganisation du ministère de la défense, consacré aux enjeux emblématiques de la réforme: Pilotage et lisibilité, évolution du cadre général, enjeu humain, réforme du soutien et bases de défense, externalisations, volet immobilier et projet Balard.

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1. Pilotage et lisibilité

Compte tenu de l'importance et de la complexité de cette réforme, il est primordial que le ministère dispose d’outils efficace de suivi et de pilotage. Il existe certes une structure de synthèse avec la mission pour la coordination de la réforme (MCR). Mais cette dernière ne dispose pas de pouvoir décisionnel et n'est que l'un des maillons d'un enchevêtrement de structures de pilotage qui apparaît relativement complexe et qui empêche d’identifier précisément l’acteur chargé de la coordination technique de la réforme. Le rapport d'information met donc en exergue les limites de ce système, avec la création d’instances de plus en plus complexes sans supprimer les anciennes, ce qui aboutit à une chaîne de décision encore plus longue et plus compliquée.

Afin de renforcer la capacité de suivi et d'évaluation de la réforme par le ministère, les rapporteur avaient appelé dans le premier tome de leur rapport à une amélioration de la gouvernance et de la gestion en matière financière. Les rapporteurs se félicitent de constater que la question du suivi a été, enfin, identifiée comme prioritaire par le ministère de la défense. Ils regrettent en revanche que près d’un an après l’engagement effectif de la réforme, le ministère soit toujours en train d’élaborer l'organisation ses structures d’expertise et ne dispose toujours pas d’une compétence financière suffisante.

2. Évolution du cadre général de la réforme

En 2009 le ministère avait prévu que les mesures nouvelles dégageraient près de 46 millions d’euros d’économies. Elles ont finalement été ramenées à 21 millions d’euros. En 2010, le même phénomène se reproduit mais encore plus nettement puisque les mesures de cette seule année conduisent à une dépense de 34,7 millions d’euros et non à une économie de 20,6 millions d’euros. Si le ministère parle de phénomènes ponctuels, il importera de vérifier qu’il ne s’agit pas d’un changement tendanciel.

Ces écarts s’expliquent par la sous estimation initiale des dépenses d’infrastructures qui sont passées de 9,6 millions à 34,6 millions d’euros en 2009 et de 185,6 millions d’euros à 268 millions d’euros en 2010. Sur la période, les dépenses d’infrastructures augmentent de 9,3 %. (exemple du site de Vernon pour lequel les dépenses d'infrastructures sont passées de 4 à 30 millions d’euros)

Pour ce qui est de l'équilibre budgétaire, même si les recettes exceptionnelles n’entrent pas directement dans le champ de la réforme, elles peuvent en déstabiliser sa mise en œuvre en cas de retard. Que ce soit pour les fréquences ou pour les cessions immobilières, aucune vente n’a été réalisée en 2009, le ministère ayant dû compenser ces manques par des mesures palliatives reposant sur l’utilisation de reports de crédits ou sur la moindre inflation. La vente des fréquences devrait aboutir d’ici la fin de l’année 2010. En revanche, l’abandon de la société de portage risque de retarder encore la vente des emprises notamment parisiennes.

3 Enjeu humain

La réduction d’effectifs semble atteindre sa cible avec même un risque de surdéflation. Il faudra en effet s’assurer que ces suppressions de postes ne menacent pas le niveau de compétence de nos armées et permettent bien de rééquilibrer le ratio soutenant soutenu, alors que l'on ignore si le ministère est capable de suivre techniquement l'évolution de ce ratio. Par ailleurs la politique de civilianisation des fonctions de soutien laisse encore une place très importante aux militaires.

En termes d’accompagnement, les crédits ont été suffisants en 2008 et 2009 mais il est vraisemblable qu’ils ne suffiront pas en 2010 compte tenu des très nombreuses demandes, notamment des ouvriers de l’État. Au delà des aides au départ et à la mobilité, une attention particulière doit être portée à la qualité de l’accompagnement, particulièrement pour les personnels qui ont déjà subi plusieurs restructurations. La dimension familiale doit par exemple être mieux prise en compte. Par ailleurs, le choix du circuit comptable de versement des indemnités s'est avéré peu pertinent et a occasionné des retards dommageables pour les personnels.

Les améliorations attendues doivent passer par un renforcement de la pédagogie et du dialogue social. Il faut que les syndicats puissent parler avec les autorités en mesure d’arbitrer et non avec des intermédiaires qui ne disposent pas de tous les éléments.

Cette évolution des effectifs doit de plus être analysée par rapport à celle de la masse salariale. Alors que le ministère a enregistré plus de départs que prévu, il n’a pas réussi à réduire sa masse salariale : est ce à dire que pour atteindre les objectifs budgétaires initiaux il devra supprimer plus d’emplois que prévus ? Est ce à dire que la corrélation entre les postes supprimés et les économies sur le titre 2 n’est pas exacte ? Est ce à dire que les départs coûtent plus chers que prévu et qu’il faudra dépenser plus pour faire partir plus de personnels ?

Enfin, sur le long terme, les rapporteurs s’interrogent sur la soutenabilité du modèle : par définition, il est plus facile de procéder à des réductions de personnels les premières années.

4 Réforme du soutien et des bases de défense

La finalisation de la carte territoriale avec notamment la liste définitive des bases de défense devrait intervenir à l’été 2010. Afin de répondre aux interrogations des personnels et pour permettre aux acteurs locaux de mettre en place les plans d’accompagnement, le ministère doit agir en toute transparence et mettre un terme à la publication d’annonces contradictoires ou partielles. Il doit également justifier parfaitement toutes les décisions de fermeture ou de déplacement, montrant bien qu’elles s’inscrivent dans un schéma directeur cohérent et objectif et qu’elles répondent à des nécessités opérationnelles.

5 Externalisations

Les rapporteurs ont établi un bilan des premiers grands projets d’externalisation et notamment de l’externalisation de la flotte de véhicules commerciaux. Il apparaît que le ministère doit améliorer sa gestion des risques et son contrôle du contrat dans la durée.

Se pose également la question centrale du reclassement de personnels de l’État au sein d’entreprises privées (possibilité ouverte par l’article 43 de la loi relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique). Sur ces points, l’appréciation des rapporteurs diverge :M. Bernard Cazeneuve condamne cette remise en cause du statut des agents publics. Il relève par ailleurs que les externalisations génèrent rarement les gains escomptés. Il a enfin souhaité insister sur le risque qu'il y avait à reclasser des personnels ayant été frappés par les restructurations à des postes prochainement menacés par les externalisations, ce qui serait inacceptable.

6 Le projet Balard

Les rapporteurs n’ont pas pu avoir accès à l’étude préalable mais ils ont pu consulter l’avis de l’organisme expert (la MAPPP). Le contrat de partenariat apparaît juridiquement fondé et financièrement possible même si cela suppose de lever auparavant certaines interrogations :

• la gestion des risques doit être clarifiée et le ministère doit se doter d’une véritable expertise en la matière :

• les modalités de financement et notamment le versement du loyer devront être précisées sur le plan budgétaire : le système résistera t il par exemple à une modification des taux directeurs ?

• le déménagement et la vente des emprises parisiennes doivent être parfaitement coordonnés pour éviter au ministère de devoir louer des sites qu’il n’a pas pu libérer à temps.