Deuxième séance du jeudi 5 novembre 2009

Projet de loi de finances pour 2010

Mission « Défense »

M. Bernard Cazeneuve. Monsieur le ministre, l’examen du budget de la mission « Défense » est toujours un exercice extrêmement intéressant pour l’esprit.

M. Hervé Morin, ministre de la défense. Tant mieux !

M. Bernard Cazeneuve. Il l’est d’autant plus que vous portez depuis deux ans, monsieur le ministre, une réforme extraordinairement ambitieuse, qui conduit la représentation nationale à exprimer avec une relative exigence des interrogations ou à formuler des remarques pour mesurer, annualité budgétaire après annualité budgétaire, les conditions dans lesquelles vous atteignez les objectifs de cette réforme.

Je voudrais rappeler, comme l’ont fait les précédents orateurs, quelques éléments budgétaires et vous indiquer ensuite les raisons pour lesquelles nous émettons quelques réserves sur le budget qui nous est présenté, en essayant d’avancer des arguments, monsieur le ministre, dont j’espère qu’elles ne susciteront pas votre ire épistolaire.

Les crédits de la mission « Défense » que vous nous proposez affichent une diminution d’à peu près 800 millions d’euros. Alors que, l’an dernier, ils s’élevaient à 33 milliards d’euros, vous nous présentez cette année une enveloppe globale de l’ordre de 32,1 milliards d’euros. Cette année, comme l’an dernier, vous nous proposez d’abonder le budget de votre mission de recettes exceptionnelles, à hauteur de 1,26 milliard d’euros. Vous nous indiquez par ailleurs que nous pourrons bénéficier du concours des crédits qui sont mis à la programmation du plan de relance, à hauteur de 770 millions d’euros.

La question que nous nous posons, lorsque nous examinons l’équilibre global du budget de votre mission, est de savoir si ce budget permettra d’atteindre les objectifs portés par la réforme du ministère de la défense, dont vous êtes l’auteur en même temps que le principal artisan et qui fait de vous, monsieur le ministre, il faut bien le reconnaître, le meilleur élève de la révision générale des politiques publiques. En effet, cette réforme devrait vous conduire à supprimer en quelques années 54 000 emplois, ce qui devrait vous permettre, si les calculs auxquels vous avez procédé sont justes, d’économiser, par la seule diminution des effectifs du ministère, quelque 4 milliards d’euros.

Et je voudrais, comme l’ont fait un certain nombre de mes collègues de la majorité et de l’opposition, profiter de ce débat budgétaire pour formuler, sans aucune perfidie, soyez-en sûr, quelques questions qui seront utiles pour alimenter la dimension itérative et intéressante de nos échanges.

Le premier point que je souhaite aborder porte sur les recettes exceptionnelles. Louis Giscard d’Estaing a dit des choses extrêmement précises et justes…

M. Christian Ménard. Comme d’habitude !

M. Bernard Cazeneuve. …sur les interrogations qui traversent la représentation nationale, par-delà ses sensibilités, quant à la nature de ces recettes exceptionnelles.

Comme je vous l’ai dit, monsieur le ministre, lorsque vous êtes venu présenter votre budget devant la commission de la défense, je reconnais chez vous une certaine constance dans le propos.

M. Hervé Morin, ministre de la défense. Heureusement !

M. Bernard Cazeneuve. En effet, vous nous présentez, cette année, les mêmes recettes exceptionnelles que l’an dernier.

M. Hervé Morin, ministre de la défense. Et que l’année prochaine peut-être.

M. Bernard Cazeneuve. La vision positive de la chose, c’est qu’en effet vous ne changez pas d’avis au fur et à mesure que les années passent. La vision moins positive, c’est que vous n’avez pas réalisé les recettes que vous aviez prévues.

L’an dernier, le 1,6 milliard d’euros de recettes exceptionnelles que vous aviez portées au budget de la mission « Défense » se décomposait en deux enveloppes : une enveloppe de 600 millions d’euros, qui devait résulter de la vente des fréquences de votre ministère, et une enveloppe d’à peu près 990 millions d’euros, qui devait résulter de la vente des actifs immobiliers. Ces deux enveloppes n’ont pas été réalisées et si vous avez réussi, monsieur le ministre, à boucler votre budget en 2009 dans des conditions assez satisfaisantes, c’est parce que vous avez pu bénéficier de reports de crédits qui ont été réaffectés au budget de la mission « Défense » en cours d’année. Cela a été le cas avec une première enveloppe de 500 millions d’euros au mois de janvier ou de février de l’année 2009 qui a été suivie d’une seconde de 400 millions d’euros au mois de juillet.

Et voilà que, cette année, vous nous présentez derechef une enveloppe de recettes exceptionnelles, certes un peu minorée – comme si avec le temps la raison faisait son œuvre – puisque s’élevant à 1,26 milliard d’euros, mais dans laquelle figurent à nouveau les recettes provenant de la vente des actifs immobiliers, plus quelque 600 millions d’euros supposés provenir, une fois de plus, de la vente des fréquences et du dispositif, que vous avez arrêté, de vente de l’usufruit du satellite Syracuse, qui conduira votre ministère à acquitter un loyer pour bénéficier de ses services.

Je formulerai les mêmes remarques et les mêmes interrogations que Louis Giscard d’Estaing et Jean-Michel Boucheron.

Le marché de l’immobilier n’est pas à ce point porteur que nous soyons assurés que ce que vous n’avez pas réalisé l’an dernier, vous le réaliserez cette année. Nous ne connaissons toujours pas les conditions qui vous permettront de constituer la société de portage dont vous nous avez dit l’an dernier qu’elle devait garantir, nonobstant la situation du marché immobilier, la réalisation des recettes budgétaires attendues de la vente des actifs.

De surcroît, quelques interrogations nouvelles ont surgi, qui pourraient apparaître comme des éléments de détail, mais qui montrent en réalité la complexité du dossier.

Une réunion interministérielle s’est tenue le 15 septembre dernier concernant l’Hôtel de la Marine, à l’occasion de laquelle ont été évoquées, semble-t-il, les nombreuses difficultés inhérentes à la vente de ce bien immobilier. D’abord parce que vous ne voulez pas le vendre – et vous avez bien raison, il s’agit d’un joyau patrimonial de la République –, ensuite parce qu’il s’agit d’un bâtiment historique, avec toutes les sujétions que ce statut suppose. Il faudra que vous nous expliquiez comment vous comptez valoriser cet actif, dès lors qu’il est extraordinairement difficile de le louer à des opérateurs privés, y compris les opérateurs hôteliers, qui ne posséderont pas de droits réels sur ces biens, ce qui ne manquera pas de poser des problèmes y compris dans leurs relations avec les banques.

Quant aux fréquences, il ne s’agit pas, monsieur le ministre, vous en conviendrez, de décider de vendre un bien pour être certain qu’il intéresse des acheteurs, et nous sommes toujours aussi curieux de connaître les clients potentiels de ces fréquences et les raisons pour lesquelles l’ARCEP et Matignon n’ont toujours pas donné leur accord pour la mise en vente de ces fréquences – à moins que le dossier n’ait évolué depuis que des informations nous ont été communiquées.

J’aurais beaucoup d’autres choses à dire sur ce chapitre des recettes exceptionnelles mais, compte tenu de ce qui a déjà été dit excellemment par les rapporteurs, je peux m’en tenir là.

Si les recettes sont aléatoires, les dépenses, elles, nous apparaissent comme étant mal maîtrisées. Je voudrais prendre quelques exemples très concrets.

On a parlé du financement des OPEX. Il faut saluer le travail que réalise depuis de nombreuses années le président de la commission de la défense. Ce travail a permis d’assurer, par le biais d’amendements, une meilleure provision en loi de finances initiale du financement des opérations militaires extérieures. Cette année ne démentit pas d’ailleurs le travail des années précédentes puisque nous avons à peu près 60 millions d’euros de plus en loi de finances initiale pour financer ces opérations militaires extérieures. Si j’ai bonne souvenance, on a dû mettre 570 millions d’euros là où on en avait mis 510 millions l’an dernier.

M. Louis Giscard d’Estaing, rapporteur spécial. Tout à fait.

M. Bernard Cazeneuve. Sauf, monsieur le ministre, que le coût de ces opérations militaires extérieures augmente.

M. Hervé Morin, ministre de la défense. Non !

M. Bernard Cazeneuve. Si, ou alors les chiffres qui nous ont été communiqués par vos services ne sont pas exacts, ce qui vous ferait de la peine autant qu’à moi. Ceux qui m’ont été communiqués sont les suivants : nous en sommes à 873 millions d’euros, alors que nous en étions l’an dernier à 830 millions, soit une augmentation de 43 millions d’euros du coût des OPEX.

M. Hervé Morin, ministre de la défense. L’an prochain, ça va baisser !

M. Bernard Cazeneuve. Cela signifie que l’augmentation de la provision à laquelle il a été procédé couvre à peine l’augmentation du coût des opérations militaires extérieures. Et Louis Giscard d’Estaing,…

M. Franck Gilard. Encore ?

M. Bernard Cazeneuve. …que je ne voudrais pas, en le citant trop, compromettre (Sourires), a fait d’excellentes remarques sur le coût de notre réintégration dans le commandement intégré de l’OTAN. Il est prévu que, dans les années couvrant la période qui nous intéresse, cette décision représente un surcoût total de l’ordre de 650 millions d’euros. L’an dernier, le surcoût a été de l’ordre de 50 millions d’euros, et l’on s’attend cette année à un surcoût qui pourrait osciller entre 60 et 80 millions d’euros. Je serais très intéressé, monsieur le ministre, si vous pouviez nous indiquer sur quelle ligne de votre mission ces crédits sont prévus et comment vous entendez financer ces opérations.

Je voudrais dire quelques mots également sur les bases de défense. Monsieur le ministre, en toute bonne foi, j’aimerais comprendre le raisonnement qui préside aux discours dispensés par vos services ou par vous-même.

La mise en place des bases de défense est une affaire qui n’est pas neutre puisqu’elle sera le résultat, comme le disait notre collègue Viollet tout à l’heure, de la suppression de quatre-vingt-trois implantations militaires. L’an dernier, une vingtaine ont été supprimées, cette année il est prévu d’en supprimer vingt-quatre autres. Ces suppressions résultent de la volonté de mutualiser, au sein des bases de défense, les missions de soutien au profit de l’ensemble des infrastructures de défense situées sur le territoire national pour aboutir à un autre rapport entre le soutien et l’opérationnel au sein des armées, ce qui est l’objectif de votre réforme.

Vous nous avez indiqué que nous avions réussi, grâce aux bases de défense, à diminuer de 5 % les postes de soutien au sein des armées et, dans le même temps, vous nous dites que la réussite est telle qu’il faut, à la manière de l’étalon qui va vite son chemin, procéder à la diminution du nombre de bases de défense en passant de quatre-vingt-quinze à soixante-cinq, en allant plus vite en même temps qu’on en réduit le nombre.

Deux hypothèses sont possibles : soit vous avez des éléments chiffrés qui permettent d’évaluer l’efficacité du dispositif, et dans ce cas ce sont ces éléments qui président à la réorientation de votre stratégie, ce que nous sommes en mesure de comprendre ; soit votre volonté d’accélérer les choses résulte simplement d’un nouveau concept, qui nous a été avancé dans l’échange avec vos services, à savoir le droit à l’expérimentation. Mais, dans ce dernier cas, vous devez admettre qu’il y a des expériences qui réussissent et des expériences qui ratent,…

M. Hervé Morin, ministre de la défense. C’est sûr !

M. Bernard Cazeneuve. …et qu’il n’est pas certain que nous pourrons, au terme de l’expérimentation, apporter la démonstration que ce que coûtent les bases de défense est moins important que ce qu’elles rapportent.

Cela vaut pour les bases de défense, mais cela vaut aussi pour d’autres décisions qui ont été prises par vous, notamment une qui concerne votre circonscription.

M. Hervé Morin, ministre de la défense. Non, c’est celle de M. Gilard !

M. Bernard Cazeneuve. Je vais prendre un exemple très concret, car ce sont les plus parlants. La semaine dernière, nous étions, M. Gilard et moi, à Vernon, dans votre département. On vous a fait prendre, monsieur le ministre, une décision qui consiste à supprimer un laboratoire dont la DGA et nos armées ont grandement besoin, sous prétexte que la suppression de ce laboratoire pourrait faire faire des économies significatives aux armées. M. Gilard, qui ne peut pas être soupçonné d’être le plus radical de vos opposants (Sourires), peut témoigner avoir entendu sur place, comme moi, que cette décision, vous l’avez prise sur la base d’éléments statistiques communiqués par vos services, qui établissaient un coût de déménagement de ces laboratoires de 4 millions d’euros. Au bout de six mois, la facture était de 17 millions. Aujourd’hui, la DGA et les organisations syndicales nous expliquent qu’elle s’élève à 30 millions.

On nous explique qu’il n’y a pas de lien entre la diminution des effectifs et la perte des compétences ; or, à croire ce que nous indiquent les dirigeants de la DGA et les organisations syndicales, seulement 35 % des chercheurs les plus qualifiés accepteront la restructuration, les autres ont déjà commencé à partir dans le privé... Est-ce cela une réforme qui garantit les économies en même temps que le maintien des compétences ?

Si l’objectif était de démontrer que le ministre, dans son propre département, était capable de faire des sacrifices utiles, ce serait très bien ; mais ces sacrifices auraient été infiniment plus pertinents s’ils avaient reposé sur un début de rationalité. Cela aurait été la meilleure manière de démontrer que la réforme avait un sens et une cohérence.

Je voudrais également dire quelques mots sur le « Balardgone ». Le sujet a été évoqué par les précédents orateurs ; nous devons y prêter la plus grande attention en ce qu’il peut se traduire ou non par des économies selon les dispositifs que l’on aurait retenu.

M. Giscard d’Estaing m’a énormément intéressé en affirmant que l’opération coûterait 600 millions d’euros d’investissement.

M. Louis Giscard d’Estaing, rapporteur spécial. À l’opérateur !

M. Bernard Cazeneuve. Vous disposez à la commission des finances d’informations dont nous aimerions disposer au sein de la commission de la défense. J’ai interrogé à plusieurs reprises la personne qui est en charge de ce dossier et un certain nombre de membres de votre administration, monsieur le ministre, qui nous ont même répondu par écrit qu’il était impossible de nous donner des éléments car le fait que ce dossier fasse l’objet de procédures de marché dans le cadre d’un dialogue compétitif interdisait pour l’heure de connaître le montant de l’investissement auquel il faudrait procéder. De deux choses l’une : ou bien il y a effectivement un dialogue compétitif au terme duquel le montant sera déterminé, ou bien celui-ci est déjà connu et l’on ne sait pas à quoi sert le dialogue compétitif. Si le montant est effectivement de 600 millions d’euros, je comprends mieux comment on arrive à définir un montant d’amortissement annuel de l’ordre de 130 millions d’euros ; je conviens qu’il est très difficile de déterminer un montant d’amortissement annuel quand on ne connaît pas le montant de l’investissement final….

Croyez bien, monsieur le ministre, que lorsque les parlementaires vous posent des questions, de façon cursive, parfois insistante, c’est dans l’intérêt de votre ministère, pour que votre budget cesse d’être le budget d’ajustement de l’État ; encore faut-il que nous puissions bénéficier de la coopération nécessaire … À chaque fois que vos collaborateurs nous donnent rendez-vous, nous y accourons avec une ponctualité notariale, et à chaque fois qu’ils nous communiquent des documents, nous les examinons immédiatement avec la plus grande méticulosité.

Mme la présidente. Merci de conclure.

M. Bernard Cazeneuve. Je voudrais terminer sur un point, qui n’est pas de détail. Tout votre dispositif repose sur l’idée que la réforme du ministère de la défense doit permettre de dégager des économies qui seront intégralement réinvesties dans les équipements dont nos armées ont besoin. Encore faut-il, pour atteindre cet objectif, que deux conditions soient réunies.

La première, c’est que le coût des équipements n’augmente pas année après année par l’effet de l’étalement des programmes ou de la réduction de leur cible ou par l’effet des surspécifications. Prenons un exemple concret, le programme FREMM. À l’origine, en 2005, 6,5 milliards d’euros avaient été budgétisés pour dix-sept bâtiments. Aujourd’hui, 7,7 milliards pour onze bâtiments... Le budget a augmenté alors que la cible s’est réduite de six navires !

Enfin, il faut qu’il y ait une politique industrielle, d’autres en parleront mais c’est un sujet essentiel. Nous continuons à vous interroger sur les orientations de votre ministère en matière de politique industrielle, pour la navale comme pour le reste. Quelles alliances européennes envisagez-vous ? Sont-elles de nature à permettre le maintien sur le territoire national de compétences ? Pourrez-vous nous garantir que, dès lors qu’elles seront conclues, elles permettront à nos armées d’avoir les matériels au meilleur prix, ce qui est aussi une condition de la réussite de votre réforme ? (Applaudissements sur les bancs des groupes SRC et GDR.)

(...)

Sur les restructurations, je veux vous poser une question, monsieur le ministre. Vous avez mis en place deux dispositifs : les contrats de redynamisation de sites de défense et les plans locaux de redynamisation. Les premiers concernent les sites qui ne sont pas très touchés, les seconds ceux qui perdent plus de deux cents emplois.

Permettez-moi de citer le cas de Cherbourg. (« Ah ! » sur les bancs du groupe UMP.) Au hasard, en effet. (Sourires.)

Il y a quelques mois, monsieur le ministre – vous vous en souvenez, car vous étiez présent –, le Président de la République s’est rendu dans cette ville pour lancer le quatrième SNLE-NG. À cette occasion, il a déclaré, ce qui nous a fait très plaisir, que Cherbourg ne serait pas concernée par les restructurations. Seulement, quelques mois plus tard, vous lancez la réforme et le préfet annonce la suppression de quatre-vingts emplois ! Puis, quelques semaines après, le préfet maritime précise que le préfet a omis les dispositions du Livre blanc : c’est donc moins deux cents emplois ! Enfin, après avoir reçu quelques instructions de votre part, il a rectifié ce chiffre : maintenant, c’est moins deux cent trente !

Pour ces deux cent trente emplois supprimés, nous bénéficions d’un plan de redynamisation à un million d’euros, alors que nous devrions avoir droit à un contrat de redynamisation de site de défense. Or, lorsque nous avons demandé au délégué aux restructurations les raisons de ce choix, il nous a répondu : « Ce n’est pas dans ma banque de données. »

Monsieur le ministre, pourriez-vous contribuer à l’actualisation de la banque de données du délégué aux restructurations, pour que nous puissions bénéficier des dotations dont nous avons besoin ? Si nous obtenons gain de cause, il faudra abonder le budget alloué aux restructurations, qui est de 320 millions d’euros, dont 60 millions d’euros de FRED. D’où notre amendement. (Applaudissements sur les bancs des groupes SRC et GDR.)

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Hervé Morin, ministre de la défense. Je vais répondre à M. Cazeneuve au sujet de Cherbourg ; il aura ainsi au moins une raison de retirer son amendement.

Vous ne bénéficiiez en effet que de 1,5 million d’euros, mais nous venons de proposer à la DIAC un montant révisé de 3 millions d’euros. J’ajoute que 95 millions d’euros ne sont pas ventilés et sont donc disponibles pour procéder à certains ajustements. Nous avons donc la possibilité de répondre à l’évolution des restructurations.

M. Bernard Cazeneuve. Cela valait bien un amendement !