Loi de programmation militaire 2009-2014

Équilibre financier du modèle

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Motion d’irrecevabilité présentée par B.CAZENEUVE

L’exercice du livre blanc, a provoqué une profonde réorganisation de notre outil de défense. Parallèlement, la révision générale des politiques publiques s’est traduite par une réforme du ministère de la défense, impliquant une refonte très importante de la carte militaire et une rationalisation des fonctions de soutien. Cette Loi de Programmation est la traduction de l’ensemble de ces démarches, elle représente un bouleversement sans précédant.

Le présent projet de loi a été déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale le 9 octobre 2008 et sa discussion en séance publique n’intervient qu’en juin 2009. Ce décalage a présenté des inconvénients certains : la loi de finances pour 2009 a été adoptée avant qu’il ait pu être débattu et la crise économique a changé la donne, obligeant le Gouvernement à actualiser les données financières qui l’accompagnent. Mais ce retard est surtout préjudiciable pour nos armées, qui n’ont plus aucune visibilité sur leur avenir et celui de leurs personnels militaires et civils.

Les crédits de paiement de la mission « Défense » représenteront 184,8 milliards d’euros sur six ans, dont 3,7 milliards d’euros de recettes exceptionnelles entre 2009 et 2011, complétés par le volet défense du plan de relance de 2,4 milliard d’euros.

À sa sortie du conseil des ministres du 20 octobre 2008, le ministre de la défense décrivait le modèle que nous examinons aujourd’hui : « Cet effort sans précédent au profit des équipements et de la condition du personnel sera le corollaire des économies générées au terme d’une réforme du dispositif de soutien et de l’administration générale ».

Ainsi, la défense demeurera une priorité et le deuxième budget de l’État, cet investissement étant indispensable pour permettre à la France de rester l’une des principales puissances mondiales.

Parallèlement, afin de financer les équipements nécessaires à la réalisation de nos objectifs opérationnels et l’amélioration de la condition du personnel, la réforme du ministère de la défense, dont on espère 2,7 milliard d’économie, entrainera une profonde réorganisation du soutien et une refonte de la carte militaire qui impliqueront la suppression de 46 000 postes sur la période de programmation et 54 000 au total. Les économies que le ministère de la défense pourra réaliser du fait de sa réorganisation, lui resteront entièrement affectées. Les dépenses d’équipement pourraient ainsi augmenter passant de 15,4 milliards d’euros en 2008 à 18 milliards d’euros en 2014. .

Ce modèle, qui semble sanctuariser les dépenses d’équipement, repose cependant, et ce sera l’objet de ma démonstration, sur un équilibre si précaire, qu’il menace cette programmation avant même qu’elle ne soit votée. Nos craintes sont donc grandes, de voir se reproduire les dérives des précédentes LPM, qui pénalisent systématiquement les crédits d’équipement.

De l’aveu de l’ensemble de nos interlocuteurs, cette réforme du ministère se fait « en marchant ». Cette méthode qui n’est absolument pas à la hauteur des enjeux et commence déjà à montrer ses limites.

S’ajoute à cela la crise qui affecte l’économie mondiale et dont nous ne pouvons prévoir les développements. Elle bouleversera nécessairement à de multiples niveaux, l’économie d’ensemble du projet de loi.

En conséquence, je souhaite défendre devant vous cette motion d’irrecevabilité, sur la base de la non sincérité de cette loi de programmation. Le respect du principe de sincérité et de clarté des comptes de l’Etat, doivent être, selon la jurisprudence du conseil constitutionnel, une exigence permanente. Il a également précisé que cette sincérité se caractérise par « l’absence d’intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre déterminé ».

Ce principe tel qu’il est garanti par le Conseil Constitutionnel, s’applique aux Lois de finances, je tenterais toutefois de démontrer par cette motion de procédure et fort du recul que nous avons sur l’exécution de la précédente LPM, que les conséquences d’une programmation insincère sont lourdes pour le budget de l’Etat et entrainent tout aussi surement la dérive des comptes publics. Dès lors, la sincérité budgétaire à laquelle le gouvernement est constitutionnellement tenu doit s’imposer dès la programmation. S’il ne peut s’agir d’une obligation de résultat, cela demeure une obligation de moyen et finalement une obligation morale.

Au regard des très sérieux doutes que nous émettons sur la viabilité du montage financier tel qu’il est décrit dans l’article 3 du présent projet, nous considérons que cette obligation n’est pas remplie.

* * *

Je souhaiterais en premier lieu évoquer la précédente LPM, comme parfait exemple des dangers que peux représenter pour les finances de l’Etat et pour la défense, une programmation insincère.

Comme le démontre le rapport d’information Adam-Beaudoin-Fromion, l’exécution de la LPM 2003-2008 a été extrêmement insatisfaisante. Les résultats pour l’activité, l’entraînement des forces ou encore la disponibilité technique et opérationnelle des matériels sont très décevants. De même, les taux de réalisation des programmes d’équipements ne sont pas du tout à la hauteur des engagements figurant dans la LPM.

Le coût des nouveaux équipements a été mal évalué voire non pris en compte, ce qui a provoqué étalements et retards, qui eux-mêmes ont induit une augmentation significative du MCO des matériels vieillissants. Si l’on ajoute à ces facteurs l’impact de nos engagements croissants en OPEX et l’influence de facteurs exogènes, comme la hausse du prix du pétrole, il est clair que la situation observée s’est caractérisé par une maîtrise très insuffisante du cadre financier.

D’abord à l’origine de ce découplage entre les ambitions de la précédente LPM et sa traduction concrète, on retrouve précisément l’inadéquation entre la ressource budgétaire et les objectifs affichés.

Le deuxième enseignement concerne les conséquences de cette insincérité. L’affichage volontariste a finalement dû être mis en cohérence avec la réalité des ressources financières de l’État. Dès lors, les armées ont été contraintes de revoir à la baisse leurs ambitions, en annulant ou en reportant de nombreux programmes. Avec les retards, il a fallu prolonger la durée de vie des matériels existants.

 

Cela démontre que tout déséquilibre dans l’équation financière d’une loi de programmation militaire a un impact direct sur les crédits d’équipement, avec les conséquences que l’on sait sur nos capacités, nos emplois, nos industries et les dépenses croissantes de MCO qui alourdissent les frais de fonctionnement et grèvent les crédits d’équipement…la boucle est bouclée…

Cela a naturellement eu des conséquences sur nos capacités, voire sur nos ambitions :

Le rapport précité relève des insuffisances majeures concernant les frégates de défense aérienne, les hélicoptères et les sous-marins nucléaires d’attaque. Les retards et/ou étalements des programmes NH90, frégates HORIZON et SNA Barracuda entraînent des situations de quasi-ruptures Capacitaires.

L’exécution de la dernière LPM, nous montre donc les dangers d’un cadre financier fragile. Malgré cela, le Gouvernement pari sur un modèle incertain, qui menace l’exécution de cette programmation dès l’origine, par des recettes largement hypothétiques (I) et des dépenses mal évaluées (II).

Des recettes très hypothétiques (I)

1. Une réduction drastique des effectifs

(gain attendu : au terme de la réforme, 1,5 Milliards d’€/an, d’économie de fonctionnement)

En conformité avec la RGPP et le nouveau format des armées défini par le livre blanc, la réforme repose sur une très importante déflation des effectifs du ministère de la défense. 54000 emplois disparaitront, soit une baisse de 17%. L’effort de déflation est de loin supérieur à celui que le ministère a connu pendant la période de professionnalisation.

Pour atteindre cette cible, la programmation prévisionnelle de la manœuvre « ressources humaines » du ministère de la défense, prévoit la suppression annuelle de 8 400 emplois sur la période 2009-2011.

Le ministre du budget a ainsi indiqué que les diminutions d’effectifs permettaient, au terme de la réforme, d’espérer une économie « de 1,5 milliard d’euros par an, qui sera intégralement affectée à l’amélioration de la condition du personnel et à la modernisation des équipements ». C’est donc l’équilibre financier global de cette programmation qui repose sur la réalisation des objectifs de déflation d’effectifs.

Afin d’atteindre ces objectifs, le ministère met en place des mesures incitatives. Le coût total des mesures sociales d’accompagnement sur l’ensemble de la période représente 150 millions d’euros/an. Elles financent les incitations aux départs et les aides à la mobilité. Mais à l’heure des premières fermetures, les prévisions paraissent inatteignables et les départs obtenus se passent dans des conditions sociales et psychologiques déplorables. Ces expériences mettent en lumière plusieurs dysfonctionnements.

D’abord relatifs au contenu même du Plan d’Accompagnement aux Restructuration :

Ce dispositif d’accompagnement pour les militaires et les ouvriers d’Etat a été introduit dans le projet de loi de finances pour 2009. Cependant, la crise que nous traversons aura naturellement un fort impact sur les décisions de départ, d’autant que la perte d’emploi du conjoint n’est que faiblement compensée. Malgré cela, concernant la déflation des effectifs, le Gouvernement n’a pas modifié sa copie, afin de tenir compte du contexte.

Dès lors, ces mesures apparaissent insuffisantes dans leur principe et dans leurs montants. C’est dans ce sens que nous avions proposé de les placer à la hauteur du plan FORMOB. Non seulement cela aurait abouti à une meilleure conduite de la manœuvre RH, mais en terme d’équité, il est difficilement justifiable que les personnels touchés par la présente réforme soient moins bien indemnisés que lors de précédentes restructurations.

Sur le fond, les montants sont calculés de manière très abstraites et ne tiennent pas compte d’éléments majeurs tels que la situation économique du bassin de départ et de destination.

De plus, certaines mesures laissent un certain nombre de personnels sans aucune solution.

Ainsi, l’IDV des ouvriers d’Etat est dégressive à partir de la 26è année de service et ils doivent se trouver à plus de 2 ans de l’ouverture du droit à pension. Si nous comprenons la logique comptable qui consiste à privilégier le départ des personnels en milieu de carrière, il est tout de même choquant que ces personnes soient si gravement pénalisées par leur ancienneté et se retrouvent écartées de tout dispositif d’accompagnement. Elles seront donc contraintes d’accepter un transfert, parfois très éloignés et ce pour un très bref délai.

Enfin, certaines mesures sont largement virtuelles. Ainsi, les transferts dans la fonction publique seront naturellement limités par la révision générale de politiques publiques qui a touché l’ensemble des ministères. De plus, pour que ces dispositions soient mises en oeuvre, il faut que les statuts particuliers concernés prévoient le détachement de militaires dans ces corps et que les règles statutaires soient harmonisés par voie règlementaire. Or, les discussions interministérielles, pilotées par la direction générale de la fonction publique (DGAFP) achoppent sur plusieurs points. L’objectif fixé par le ministère de la défense est de permettre le reclassement supplémentaire d’environ 1 100 militaires par an, ce qui constitue un effort sans précédent. Or, le nombre total de militaires reclassés dans la fonction publique s’est réduit de moitié entre 2000 et 2006, passant de 1 220 à moins de 600. Il apparait donc que les attentes du ministère à l’égard de ce dispositif ne sont pas réalistes.

Dans le même sens, la mise à disposition compensée est souvent inappliquée malgré la bonne volonté des collectivités. Dans l’opacité la plus totale, le ministère a parfois été amené à refuser cette compensation. Je tiens à citer le cas très représentatif de Mondeville. La maire de cette commune avait accepté de réserver un poste à un ouvrier d’Etat menacé par la fermeture de sa caserne. Dans l’attente des dispositions règlementaires, elle avait fait l’effort de mettre ce poste en attente pendant plusieurs mois. Elle s’est finalement vu répondre que la compensation était trop importante, laissant ainsi sans solution la personne concernée, à quelques semaines seulement de la fermeture définitive du site.

D’autres dysfonctionnements relèvent de l’élaboration et de la mise en œuvre du dispositif d’accompagnement des personnels :

En tant que rapporteur de la mission d’information sur la mise en œuvre et le suivi de cette réforme, j’ai eu l’occasion de rencontrer à de multiples reprises, les professionnels concernés, y compris sur les sites qui sont amenés à fermer dans les prochaines semaines. Au regard du traumatisme que représente cette réforme, nous ne pouvons que déplorer la quasi absence de dialogue social.

Les organisations syndicales et plus généralement les personnels du ministère, n’ont pas été consultés en amont sur les réorganisations. Ils soulignent qu’ils n’ont été reçus que tardivement et uniquement pour avoir communication des arbitrages, sans aucune possibilité de les infléchir.

En outre, le ministère a transmis les informations au goutte à goutte, qu’il s’agisse des annonces liées à la refonte de la carte militaire ou des éléments de mise en œuvre du Plan d’Accompagnement aux Restructurations. Dans l’attente de la publication des décrets d’application, les personnels n’ont pas pu anticiper leur reclassement, ce qui est particulièrement choquant pour les personnes concernées par les fermetures de juillet 2009. Le calendrier imposé à la manœuvre RH a fait échouer un grand nombre de reclassement et traduit à n’en pas douter, une très insuffisante prise en compte de l’aspect humain de ces réorganisations.

Face à ces tensions sociales, ce sont les meilleurs éléments, les plus attractifs pour le secteur privé, qui partent les premiers, menaçant ainsi le niveau de compétence de nos armées et la transmission du savoir. Au final, le résultat est simplement le contraire de l’objectif de la réforme puisque l’on versera d’importante prime de départ pour se séparer de personnels qu’on voudrait justement fidéliser…Enfin et contrairement à ce qui a été dit par le ministère, la répartition des suppressions d’emplois aura nécessairement un impact opérationnel. A ce niveau, il ne nous est d’ailleurs pas apparu qu’il existait des outils d’analyse et de suivi précis au sein du ministère.

Nous condamnons naturellement la manière dont est conduite la manœuvre RH et plus encore ses objectifs. Il nous parait irresponsable de supprimer 54 000 postes alors que le marché de l’emploi est si durement touché par la crise. Sans avoir l’air de regretter que l’objectif de 54 000 suppression ne puisse certainement pas être atteint dans les conditions énoncées, force est de constater que le modèle repose largement sur cette économie. Le pilotage incertain de cette manœuvre RH, nous place donc clairement dans la droite lignée des précédentes LPM et nos dépenses d’équipement sont menacées de manière structurelle par la fragilité du cadre financier de la programmation.

2. Les Resources exceptionnelles

(fréquences, emprises immobilières : 3,7 milliards sur la LPM)

La LPM prévoit que le ministère de la défense perçoive 3,7 milliards de ressources exceptionnelles, pour l’essentiel concentrées sur la période 2009-2011. En 2009, 1,6 milliard d’euros sont prévus ; ils se décomposent, d’une part, en 600 millions d’euros pour compenser les effets d’une inflation estimée à 2 %, (mais la prévision actuelle est de 0,4 %), et d’autre part, un milliard d’euros pour financer le pic de besoins de paiement sur les dépenses d’équipement, que l’on appelle la « bosse de paiement ».

Cette somme de 1,6 milliard d’euros sera financée pour 1 milliard par la cession de biens immobiliers et pour 600 millions par celle de fréquences.

Pour ce qui est de la vente des actifs immobilier du ministère, l’objectif global de un milliard d’euros en 2009, proviendrait pour l’essentiel des cessions des emprises parisiennes. Ces cessions et donc les recettes qu’elles impliquent, sont cependant suspendues aux évolutions de la crise. Le ministre du budget, a d’ailleurs reconnu, en totale contradiction avec les dispositions de la loi de finances initiale, que « le délai de collecte du produit des cessions pouvait varier » !

Cependant, notre crainte n’est pas seulement de voir ces cessions brièvement retardées. Le montant de ces ventes est avant tout une estimation. Il est d’autant plus difficile à déterminer qu’elles seront assorties de la négociation de loyers. En effet, le ministère demeurera locataire de ses immeubles actuels jusqu’à la livraison du bâtiment rénové de Balard. Le coût de construction de ce projet n’est pas évalué, mais le ministre de la défense a indiqué le choix d’un partenariat public-privé dont la durée n’est pas encore connue. Or ces éléments détermineront le coût réel de cette opération.

Par ailleurs, les cessions d’emprises régionales doivent quant à elles générer un gain de 35 millions d’euros cette année. Ce dernier montant doit être analysé avec prudence. Il ne s’agit encore que d’une estimation. Certes, la somme est indiquée nette de dépollution, mais le coût de ces opérations est dans les faits difficile à anticiper. Certains sites devraient en effet se révéler particulièrement complexes à dépolluer, tels les anciens champs de tir. De plus, en application du plan d’accompagnement des restructurations du ministère, certaines emprises seront cédées pour l’euro symbolique. Or leur liste n’a pas encore été déterminée.

Enfin, le cours de l’immobilier ne semble pas baisser dans les grandes villes, que ce soit à Paris ou à Marseille. N’est-il pas risqué d’attendre des jours meilleurs qui ne viendront pas ? À Marseille, par exemple, des casernes désaffectées, mises en vente à des prix prohibitifs, dépérissent et voient leur valeur patrimoniale diminuer.

Dès la loi de finances initiale, nous vous alertions sur le caractère totalement irréaliste de vos prévisions. Le ministre de la défense avait alors tenté de nous rassurer en nous présentant un portage susceptible de fournir au ministère les recettes attendues, tout en procédant aux ventes à une période plus favorable. Le portage par la société SOVAFIM, nous avait alors été décrit par le ministre de la défense, comme un apport indispensable à l’équilibre de son budget.

Finalement, le ministre du budget, nous annonce au cours de son audition que « Nous ne sommes pas sûrs de créer une société de portage ! Vaut-il mieux partager les cessions en plusieurs lots ou vendre en bloc ? Faut-il procéder par appel d’offres ou transfert à une société de portage ? Tout dépend des conditions du portage qui ont beaucoup évolué depuis l’an dernier ». La SNI, la Caisse des dépôts et consignations et la SOVAFIM devaient s’associer pour reprendre ces actifs immobiliers. Or la Caisse des dépôts est désormais engagée dans de nombreux autres domaines et dispose de moins de marges de manœuvre avec la crise.

Ainsi, nous sommes sur ce dossier, au cœur de la non sincérité de cette programmation. Les recettes des cessions immobilières sont inscrites dans la programmation et même dans la loi de finances initiale, alors que non seulement nous ne sommes pas en mesure d’évaluer aujourd’hui le montant de ces recettes, mais qu’en plus nous ignorons jusqu’au montage financier qui sera finalement retenu.

Des ventes de fréquences télécoms doivent également abonder les ressources exceptionnelles. Ces ressources seront issues de la commercialisation des bandes de fréquences FELIN et RUBIS, qui doivent être libérées par le ministère de la défense, et auxquelles pourrait s’ajouter le produit de la cession d’usufruit des satellites de télécommunication Syracuse 3A et 3B, actuellement envisagée.

Près de 1 450 millions d’euros sont attendus des cessions de bandes de fréquence sur la période 2009-2011 (600 millions d’euros les deux premières années, puis 250 millions d’euros en 2011). L’externalisation des deux satellites de télécommunications devrait avoir lieu en 2010 ou 2011.

Elles seront mises sur le marché par l’autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP), qui organise les procédures de cessions de licence dans le domaine des télécoms. Cependant, le Ministre de la défense a précisé que le calendrier précis des procédures d’attribution des nouvelles licences n’était pas encore fixé. Le ministre du budget a confirmé ces difficultés, considérant « qu’il existe un risque que les fréquences ne soient pas vendues cette année… »

Ainsi, l’apport de recettes exceptionnelles présente des incertitudes relativement importantes. Or, les autorisations d’engagement correspondantes ont été inscrites par anticipation dans la loi de finances pour 2009, notamment dans le programme 212 (750 millions d’euros).

Lors de son audition par la commission, le ministre du budget s’est toutefois voulu rassurant. Il a souligné que la réalisation de l’exercice 2009 n’aurait pas à souffrir de ces difficultés. Le plan de relance de l’économie comporte en effet un volet « Défense » qui doit se traduire par l’accélération du profil de la dépense d’équipements « à hauteur de 1,7 milliard d’euros, dont 1 milliard au titre de 2009 et 700 millions au titre de 2010 ». De plus, il convient de tenir compte des importants reports de crédits dont la mission « Défense » bénéficie cette année, le ministre soulignant que « même si les ventes de fréquences ou les ventes immobilières étaient reportées, […] 500 millions de reports » seront mobilisés. Ces crédits s’ajouteront à la soulte SNI. En outre, si la crise économique pèse sur les perspectives de ressources exceptionnelles, elle se traduit dans le même temps par une baisse significative de l’inflation, ramenée d’une prévision de 2 % à 0,4 %. Il en résulte une pression moindre sur les crédits de la mission, évaluée par le ministre à l’équivalent de 480 millions d’euros. Enfin, il convient de relever que les cessions immobilières et les ventes de fréquences seront complétées à la marge, puisqu’elles ne sont pas citées limitativement, l’article 3 évoquant des « ressources exceptionnelles provenant notamment de cessions ». Ainsi, le ministre de la défense a indiqué attendre des recettes exceptionnelles pour 2009-2011, au titre des cessions de matériels à l’exportation.

Ainsi, il n’y a aucune chance que les recettes attendues soient réalisées dans les conditions fixées. Par une approche bien peu orthodoxe, le ministre du budget reconnait et admet cette situation, mais il se montre rassurant. Si les recettes ne sont pas au rendez-vous, ce qu’il reconnait implicitement, elles seront compensées et les pistes sont nombreuses : plan de relance, baisse du prix du pétrole et de l’acier, baisse de l’inflation, report de crédit, nouvelles ressources exceptionnelles…« La seule exigence est que le ministère de la défense puisse exécuter son programme 2009 » !

Non seulement cette absence de sincérité et de rigueur budgétaire porte en germe l’échec annoncé de cette LPM, mais en plus, pour toute réponse, le ministre du budget nous propose de ne pas nous inquiéter et de lui faire confiance, l’Etat y pourvoira… Je tiens donc dès à présent à faire remarquer que l’état des finances publiques ne nous permet pas d’avoir une confiance absolue dans les capacités de financement de l’Etat. Ensuite, je tiens à relever que si nous sommes ici pour nous en remettre à la confiance que l’on place dans le gouvernement pour assumer ses responsabilités, je ne vois pas à quoi sert la présente programmation. Je note enfin, que l’on change ainsi profondément la nature du volet défense du plan de relance. Contrairement à sa vocation, il n’est plus une réponse à la crise, mais une manière de compenser la non sincérité de la programmation.

3. La Rationnalisation des implantations territoriales

(économies de 70 millions d’euros sur la période)

La RGPP, à travers une série de décisions complémentaires au Livre blanc met en place une révision de l’organisation du soutien dans les armées qui se concrétisera notamment par la création de 90 bases de défense et la mise sur pied d’un service interarmées de soutien. Elle passera par la mutualisation et la rationalisation des fonctions d’administration et de soutien, jusqu’alors assumées par chacune des armées, ainsi que par un resserrement de la carte militaire. Ces bases de défense sont en pleine expérimentation. Leur calendrier d’extension est en cours de définition …

La mise en place des bases de défense constituera l’unique échelon administratif local de la défense et assurera l’ensemble des fonctions de soutien général au profit des militaires et des civils situés dans un rayon d’environ 30 kilomètres. Dix bases seront constituées en 2009 de façon à expérimenter le concept et à préparer la mise en place des autres, tandis que seront préparés les textes indispensables au fonctionnement stabilisé de l’ensemble.

Le Gouvernement attend quelques 70 millions d’euros d’économie sur la période de la LPM. Pourtant, nous relevons d’ores et déjà des éléments qui menacent ces prévisions.

Dans un premier temps, et cela n’est pas nécessairement critiquable, toute réforme de cette ampleur, implique des dépenses importantes dans sa mise en œuvre, l’objectif étant que le rapport entre les coûts et les gains attendus soit pertinent, surtout lorsque la réforme en question implique un si grand traumatisme pour les armées.

D’abord, cette rationalisation des implantations implique un accompagnement social, le PAR doté de 123 millions d’euros en 2009, de 146 millions d’euros en 2010 et de 149 millions d’euros en 2011. D’autre part, elle doit également prendre en compte l’accompagnement des territoires sinistrés. Le ministère de la défense et le secrétariat d’État chargé de l’aménagement du territoire ont mis en place un plan d’accompagnement doté d’une enveloppe de 320 millions d’euros d’ici à 2015.

Dix bases expérimentales supplémentaires seront créées en 2010 ; il n’y aura pas de retour d’expérience avant 2011, date à laquelle pourrait être décidée l’extension à 80 bases. Nous notons encore une fois un problème de méthode et de mise en oeuvre.

Dans la circonscription de ma collègue Françoise Olivier Coupeau, la fermeture du centre d’essais et de lancement des missiles (CELM), prévue initialement pour 2011, est avancée subitement à 2010 sans explication. Le renforcement de la base aéronavale de Lann-Bihoué sera finalement accompagné de la suppression de 130 postes de personnels civils. La réforme est brutale et avance masquée, cela risque de rendre les choses plus difficiles encore à gérer.

De plus il apparait d’ores et déjà que certains principes sont difficiles à mettre en œuvre. Les bases doivent s’organiser autour d’un site central, toutes les implantations étant comprises dans un rayon de 30Km. Or ce rayon arbitrairement fixé, ne correspond pas à la réalité des implantations. En outre, la constitution de certaines bases de défense n’est pas toujours assise sur des considérations économiques rationnelles.

L’absence d’un réseau informatique commun et généralisé ne permettra pas de limiter les déplacements, ne serait-ce que pour faire signer les courriers ou échanger des documents… L’éloignement des différentes composantes de la base de défense pourrait donc constituer une source de dépense et non d’économie.

Par ailleurs, le ministère a indiqué, que la rationalisation du soutien s’accompagnerait d’une réforme de la fonction «  achats » qui pose la problématique de l’externalisation.

L’externalisation dont le ministère attend beaucoup offre finalement des perspectives limitées et certains gardes fous doivent encadrer toute démarche en ce sens.

D’abord la nécessité de la projection, les entreprises privées de restauration ne pourront pas se rendre en OPEX, dès lors des moyens militaires minimaux doivent être prévus en matière de restauration, d’habillement et de gestion des infrastructures.

Plus largement, nous n’avons aucun bilan des externalisations de 2003, de l’avis général, il serait d’ailleurs prématuré. Nous comprenons dès lors assez mal l’approche dogmatique qui consiste à s’engouffrer dans de tels dispositif, sans que nous soyons assurer que cela est rentable et efficace. Il est très important de rappeler l’incertitude dans laquelle nous nous trouvons face aux externalisations, il serait alors souhaitable de ne pas chercher à prendre les devant sans avoir pris la mesure des conséquences opérationnelles, humaines et économiques.

Renforçant encore nos doutes et nos craintes, plusieurs questions majeures demeurent sans réponses.

La question de l’exonération de la TVA est essentielle, nous tenons à ce que des solutions soient trouvées. Jusqu’à présent, le ministère des finances ne l’a jamais remboursé. Mais s’il semble disposé à envisager cette neutralisation, il déclare cependant qu’il a « besoin de vérifier les modalités de cette mesure avec le ministère de la défense, notamment pour ce qui concerne les mises à disposition de personnels qui nécessiteront peut-être une disposition législative ».

Enfin, la suppression annoncée de 54 000 postes s’entend hors externalisation et les syndicats nous annonce que lors d’une récente réunion paritaire à l’armée de terre, les suppression de postes liés aux externalisation ont d’ores et déjà été chiffré à 16 000 !

Dans ce cadre incertain, je me félicite d’avoir fait voté à la commission de la défense, un amendement invitant le Gouvernement à une approche plus pragmatique en la matière :

Toute opération d’externalisation et tous partenariat public-privé envisagé, devra faire l’objet d’une étude d’impact préalable soulignant les avantages et les inconvénients de la formule proposée »

Je souhaite maintenant, aborder la question des dépenses. Mal évaluées elles menacent, elles aussi l’équilibre général du cadre financier de cette programmation

Des depenses mal evaluees (II)

La dérive du cout des programmes et le manque de financement structurel des OPEX, ont fortement pesé sur l’exécution de la LPM. 2003-2008. Si certains efforts ont été faits, il apparait qu’ils ne seront pas suffisants.

La Dérive du coût des programmes

La LPM souffrait clairement d’une mauvaise cohérence physico-financière et d’une insuffisante évaluation du coût de la sophistication.

La sous-dotation initiale rendait prévisible la dérive du cout des programmes

La conception même de la précédente LPM reposait sur un pari intenable : la plupart des programmes majeurs figuraient à des coûts « objectifs » totalement éloignés de prévisions réalistes, et ce, dans le but d’inciter les industriels à contenir leurs prix. Cette logique était pernicieuse car elle a créé un effet d’affichage catastrophique et a généré des malentendus permanents.

Les prix figurant dans la programmation en 2003 n’étaient donc pas le fruit d’une évaluation technique mais bien une base de négociation entre les industriels, les états-majors des armées et la délégation générale pour l’armement.

Le programme Barracuda était estimé à 5,4 milliards d’euros pour l’ensemble de l’opération en 2003. Les dernières estimations font état d’une augmentation de plus de 50 % par rapport au prix initial ; Le coût du programme FREMM a quant à lui augmenté de près de 30 % depuis sa date de lancement.

De manière générale, la Cour des Comptes a identifié un décalage d’environ 30% entre les prix inscrits en programmation et les coûts réels. L’augmentation du coût des programmes étant tellement certaine, qu’elle a proposé au ministère du budget de les provisionner…

En plus de la minoration volontariste des prix, le ministère de la défense a dû faire face à des dérapages liés à la complexité croissante des équipements.

Les matériels aujourd’hui commandés atteignent des niveaux de sophistication très importants, parfois au détriment de leur caractère opérationnel. Les évolutions technologiques nécessitent souvent des délais de conception plus longs et surtout renchérissent le coût de fabrication. Ils sont plus longs à entrer en service, obligeant les armées à prolonger la durée de vie des anciens matériels. Par ailleurs, les nouveaux équipements nécessitent un entretien beaucoup plus complexe et donc beaucoup plus coûteux. L’heure de vol d’une Gazelle coûte par exemple huit fois moins que l’heure de vol d’un Tigre. L’entrée en service des nouveaux matériels pèse donc non seulement sur les crédits d’équipement, mais aussi sur les crédits de fonctionnement avec une véritable explosion des crédits consacrés au maintien en condition opérationnelle.

Ensuite, le coût d’un programme d’armement n’est pas seulement constitué du coût des études et de sa fabrication. Il convient d’y ajouter l’ensemble de coûts générés tout au long de la durée de service du matériel.

Parmi ces coûts figurent les infrastructures nécessaires, la formation des militaires à leur nouvel équipement, le maintien en condition opérationnelle et le démantèlement ».C’est la raison pour laquelle le groupe SRC a déposé un amendement en ce sens. Celui-ci ayant été rejeté, la situation reste la même pour l’actuelle programmation qui continue d’ignorer les coûts de possession et de démantèlement.

Les dérives constatées s’explique aussi par une conduite défaillante des programmes :

Le VBCI est un modèle du genre. Après un coût en progression de 16%, la réalisation d’une maquette a démontré de grossières incohérences : Les dimensions de l’engin étaient incompatibles avec la taille des hommes et l’on a relevé des risques de décapitation ! Cela a conduit à un retard du programme d’environ 2 ans, obligeant ainsi l’armée de terre à rénover ses AMX 10P vieillissants, pour attendre l’entrée en service de ces nouveaux matériels.

Avec l’entrée en vigueur de la LOLF, les grandes opérations d’armement ont été isolées au sein du programme 146 « Équipement des forces ». Ce changement de nomenclature budgétaire a permis d’améliorer la lisibilité des opérations mais il a surtout consacré la responsabilité partagée du chef d’état-major des armées et du délégué général pour l’armement en matière d’armement. Pour autant, cette rationalisation a conduit à une multiplication de structures redondantes et parfois concurrentes sans qu’émerge une véritable instance d’arbitrage, le chef d’état-major des armées et le délégué général disposant de prérogatives équivalentes dans ce domaine. Dans son rapport d’information sur la mise en oeuvre de la LOLF dans le secteur de la défense publié en juin 2003, M. François Cornut-Gentille s’interrogeait sur la pertinence de cette partition des responsabilités.

Par ailleurs, des difficultés sont clairement apparues en ce qui concerne les organes de suivi des programmes d’armement. Les décisions initiales résultant parfois de compromis instables, il est nécessaire d’ajuster en cours d’exécution soit le cadre financier, soit les exigences techniques. Il est indispensable qu’un interlocuteur unique, c’est-à-dire un responsable de programme d’armement, soit pour cela identifié tant au sein du ministère que vis-à-vis des industriels.

La coopération européenne

La montée en puissance de la coopération industrielle européenne a constitué un facteur nouveau depuis 2003. Malgré la nécessité de regrouper les efforts et l’intérêt de pareilles mutualisations, il semble que les programmes établis en coopération n’ont pas encore fait la preuve de leur efficacité. Ils se caractérisent même par des problèmes conséquents de gouvernance, par des difficultés dans leur utilisation ainsi que par des dérives techniques et financières.

Deux exemples de programmes en coopération :

L’A400M : Face aux besoins de transport, la loi de programmation 2003-2008 prévoyait la commande de 50 A400M. Constatant que plusieurs pays européens avaient les mêmes besoins, il était décidé de développer un programme commun, à l’instar de ce qui avait été fait avec l’Allemagne pour le Transall.

Dès 1997, la France, l’Allemagne, la Belgique, l’Espagne, l’Italie, le Portugal, le Royaume-Uni et la Turquie élaborent une fiche commune de caractéristiques militaires. Mais dès l’origine, le programme a souffert d’un retard lié au mécanisme allemand de prise de décision : alors que la France s’est engagée en 2001, le Parlement allemand n’a approuvé cette opération qu’en mai 2003.

Le cadre européen explique qu’un montage industriel original ait été retenu. Malheureusement, plutôt que de s’appuyer sur les excellences nationales, l’organisation industrielle a cherché à distribuer de façon équitable les retombées industrielles entre les différents pays. Outre la complexité strictement technique, ce choix s’est avéré dramatique en ce qui concerne la gouvernance et le suivi du programme. Même si l’avion a été officiellement présenté à la presse en juin 2008, il est actuellement impossible de fixer, même approximativement, une date pour le premier vol. Les problèmes techniques sur le moteur semblent en effet suffisamment graves pour que le groupe EADS annonce un retard pouvant dépasser deux ans.

Le NH90 : Le remplacement des hélicoptères de manoeuvre mis en service dans les années 1960 a conduit au développement d’un programme européen dit NH90. L’objectif du programme est de renouveler la flotte d’hélicoptères de transport tactique et de combat naval, pour la France, l’Allemagne, l’Italie, les Pays-Bas, le Portugal et la Belgique. Il est conduit par une agence de l’OTAN, la Nahema.

Deux écueils majeurs sont apparus : En vertu de l’accord de partenariat, toutes les décisions industrielles, devaient être prises à l’unanimité. Les conceptions des partenaires divergeant fréquemment, il fut difficile voire impossible de parvenir à un accord dans des délais raisonnables. Par ailleurs, les États ont peu à peu souhaité adapter le concept initial à leurs besoins. Il n’a pas donc pas été possible de préserver une unité de développement et le NH90 compte désormais 23 versions !

Les dépenses de MCO ont été croissantes et représentent une part de plus en plus importante du budget des armées.

Elles constituent par exemple le deuxième poste de dépense après la masse salariale, pour l’armée de terre.

Lors de la précédente programmation, le coût du MCO, n’a pas été suffisamment anticipé. Son financement a donc été assuré par des prélèvements sur les crédits d’équipement (titre 5), à hauteur de 1,5 milliard d’euros.

La SIMMAD et la SIAé notamment, ont joué un rôle important dans le nécessaire processus de rationalisation qui a été engagé. Si ces adaptations demeurent indispensables, elles ne seront pas suffisantes pour contenir la dérive des coûts. Dès lors, l’approche de cette programmation, qui consiste à contenir l’enveloppe consacrée au MCO, en adaptant les structures internes du ministère, ne permettra en aucun cas les réductions de coûts attendus.

En effet, les appareils les plus anciens ne seront retirés que très progressivement du service, en attendant leur remplacement par des programmes régulièrement repoussés. En outre, la maintenance d’appareils de plus en plus sophistiqués (type Rafale) engendre généralement un coût important qu’il n’est pas toujours aisé d’anticiper. Le président de la commission défense, Monsieur Teyssier, a lui-même relevé que le coût du MCO induit par la sophistication du matériel risque d’être demain, aussi important que celui engagé pour entretenir aujourd’hui un matériel vieillissant.

Le financement des opérations extérieures

Le renforcement des interventions internationales de la France a généré des dépenses imprévues dont le montant n’a cessé d’augmenter pour dépasser les 850 millions d’euros en 2008.

La précédente loi de programmation militaire avait permis une meilleure identification des crédits consacrés aux OPEX, par « une ligne budgétaire spécifique » devant apparaître en loi de finances initiale. Ce changement s’est traduit pour la première fois dans la loi de finances pour 2005 par une provision de 100 millions d’euros. Cette dotation a été augmentée tous les ans et atteint, dans la loi de finances pour 2008, 475 millions d’euros.

Cette avancée est positive, mais ne doit pas faire oublier que l’essentiel du financement a été assuré par un prélèvement sur les crédits d’équipement de la mission « Défense ». La dotation s’avérant structurellement insuffisante, il a fallu dégager des ressources supplémentaires en cours d’exécution : au total, ce sont 2,1 milliards d’euros de crédits LPM qui ont été annulés. Les lois de finances rectificatives ayant ouvert 1,2 milliards d’euros supplémentaires, le manque réel reste de 900 millions d’euros.

Il convient donc d’être extrêmement attentif au financement des opérations extérieures pour ne pas peser encore sur les seules variables d’ajustement que sont les dépenses d’équipement. Le présent projet prétend s’inscrire dans cette logique et prévoit une augmentation de la dotation de 60 millions d’euros par an jusqu’en 2011, pour atteindre un montant de 630 millions d’euros.

Cette démarche constitue un progrès, il n’en reste pas moins que la provision en loi de finances initiale pour 2009 sera de 510 millions d’euros, quand les armées nous annoncent un coût de près d’un milliard pour cette année. On nous assure que le financement des opérations extérieures ne sera plus réalisé sur les crédits d’équipements mais sur la réserve de précaution que permet la solidarité interministérielle et qui s’élève aujourd’hui à 4 milliard d’euros.

Nous serons extrêmement vigilent sur ce point, mais le cadre financier très incertain de cette programmation et le volume ambitieux des crédits d’équipement (101 milliards sur 184) nous laisse craindre le pire.

Conclusion

Pour éviter les dérives que nous avons connues et comme nous y engage la réforme constitutionnelle, le Parlement doit suivre pas à pas l’exécution de cette programmation. Au regard des incertitudes qui pèsent sur le modèle proposé, ce suivi s’avérera indispensable. Encore faudrait-il que nous ayons les moyens d’assurer cette mission.

L’ensemble des changements de périmètre budgétaire a rendu le travail de suivi de la précédente LPM particulièrement difficile, voire impossible, et nous a empêché de disposer, d’une évaluation financière crédible. Il importe que pareils dysfonctionnements ne réapparaissent pas, tout changement de nomenclature devant préserver une identification claire et précise de « l’agrégat LPM ».

Ce projet de loi s’inscrit dans un environnement financier nouveau : suite à la révision constitutionnelle, le Gouvernement est en mesure de proposer des lois trisannuelles de programmations des finances publiques. D’importantes questions demeurent quant à l’articulation entre la LPFP, les lois de finances initiales successives et la loi de programmation militaire. Seule la loi de finances initiale autorise l’État à engager une dépense ou à collecter une recette. Elle peut donc parfaitement contredire les dispositions d’une loi de Programmation. Dans le même temps, cette motion vise à établir que la Loi de Programmation peut également contaminer les lois de finances initiales. Il est aussi difficile de déterminer la nature des relations unissant deux lois de programmation. La LPFP ayant été adoptée avant que le projet de loi de programmation militaire ne soit examiné, ses dispositions pourraient être infirmées par le nouveau texte. La loi de programmation la plus récente aurait donc le dernier mot, ce qui signifierait que l’économie d’ensemble d’une programmation pourrait être remise en cause à l’occasion de l’examen de chaque nouvelle loi de programmation.

Au final, chaque texte serait porteur d’un référentiel financier différent conduisant à une multiplication d’agrégats et d’indicateurs. La détermination d’un référentiel budgétaire unique est pourtant nécessaire pour exercer un contrôle efficace de la programmation. Les rapporteurs de la LPM ont à ce titre déploré que les agrégats du projet de loi ne correspondent pas aux agrégats budgétaires de la loi de finances initiale. Les parlementaires doivent pouvoir effectuer leur contrôle à partir des seules données de la loi de finances initiale, sans être contraints de s’en remettre au ministère de la défense.

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Je souhaitais par cette démonstration, établir les dangers de l’insincérité d’une Loi de programmation. Les précédentes LPM nous ont montré les exemples à ne pas suivre, mais le Gouvernement persiste à nous présenter un montage financier d’une extrême fragilité, encore accentué par la crise. Les exemples sont multiples et concrets, de la sous-évaluation des dépenses mais surtout du caractère largement virtuel d’un certains nombre de recettes. L’inscription en loi de finances initiale de recettes exceptionnelles qui n’existeront pas en 2009, nous montre que les dérives de cette programmation contamineront nécessairement les Lois de finances successives. D’autre part, l’exécution des précédentes LPM nous montre que le déséquilibre de l’équation financière d’une programmation militaire, pèse finalement sur les Crédits d’équipement. Pour l’ensemble de ces raisons nous estimons que la fragilité du modèle qui nous est proposé traduit, pour reprendre les termes du Conseil Constitutionnel, « l’intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre déterminé ». Nous en tirons donc les conséquences, en soumettant au vote de notre assemblée, cette motion d’irrecevabilité.